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            新時代國土空間規劃用途管制制度 ——國土空間規劃編制重點問題系列研討會(第四期)

            時間:2018-09-06

                   在圍繞“創新空間規劃體系、提升空間治理水平”、“國土空間利用面臨的風險和挑戰”、“新時代國土空間規劃目標與戰略”等三期研討會基礎上,2018年5月12日,國土空間規劃編制重點問題系列研討會(第四期)在浙江省寧波市順利召開。

            孫司長主持會議

                   會議由中國土地學會土地規劃分會、浙江省國土資源廳主辦,寧波市國土資源局、寧波市國土資源學會承辦。自然資源部原規劃司副司長趙毓芳、原城鄉規劃司副司長張兵出席會議,會議由自然資源部原規劃司副司長孫雪東主持,寧波市委常委、常務副市長宋越舜,浙江省國土資源廳黨組副書記、副廳長馬奇在會上致辭。本次會議主題為“新時代國土空間規劃用途管制制度”,與會專家主要圍繞創新國土空間規劃體系、探索空間規劃編制與實施、落實全域全類型國土空間用途管制等方面進行了研討。

                   會議邀請了7位專家作主旨發言。浙江省國土資源廳規劃處嚴政處長發言題目為“新時代規劃用途管制研究”。首先,創新性地提出了空間規劃體系構建設想,即全國總體規劃—省總體規劃—市縣總體規劃—分片(分區)總體規劃—單元詳細規劃的5級規劃體系,并強調不同層級規劃應有不同的定位和重點,各層級規劃之間應有邏輯傳導,下位規劃要落實上位規劃的核心目標和重點任務;其次,探討了新時代規劃用途管制。提出應繼承、整合、完善原有各類用途管制方式,針對市縣規劃基于用途分區實行空間準入許可,明確管制規則和控制指標,制定正面、負面清單,正面清單和高強度的管理控制生態用地,負面清單配合一般強度的控制管理一般的用地,對集聚開發的區域實施更嚴的管控;針對片區、單元規劃實行土地用途轉用許可,強調全域處置、要素占補。最后,提出要完善規劃實施評估和監管。規劃實施的監管可以利用大平臺和大數據的概念,通過年度規劃和計劃實施評估落實監管,同時做好規劃中期評估和定期評估。

                   中國城市規劃設計研究院研究中心殷會良主任發言題目為“完善國土空間用途管制的重點和難點”。他從“規劃編制體系”、“規劃管控體系”、“基礎支撐體系”三個方面展開,分別論述了完善國土空間用途管制的重點和難點。殷主任認為,新時代的國土空間規劃體系既要整合已經復雜的現狀,又要建立面向未來的體系。在規劃編制體系層面,要堅持一張藍圖干到底,圍繞國土空間資源配置整合規劃,精簡規劃內容。在規劃管控體系層面,要明確空間屬性和轉化規則,即明確所有權的概念;要明確如何使用,即使用權的概念。在基礎支撐體系的層面,要統一底圖和標準,要建立新的建設審批程序,做到空間用途的統一管理。

                  中國土地勘測規劃院規劃所田志強研究員發言題目為“完善規劃用地分類、支撐自然資源統一管理”。他對土地分類體系、城鄉規劃地類、地理國情普查地類、林業行業標準進行了逐一梳理和差異分析,認為各種用途分類體系各有優點,但無法適應生態文明建設,無法實現自然資源統一管理,無法實施全域全類型用途管制。規劃分類體系要立足于已有分類的優點,本著“繼承、銜接、創新”的原則,充分與現有相關國標或行標對接;要立足于現狀調查,適應國土空間精細化管理;要適應全域全類型用途管制,涵蓋耕地、林地草地等全部自然資源類型,面向三維空間,對地上地下進行管制。同時,他強調制定規劃分類體系要構建“宏觀—中觀—微觀”的多層級用途分區體系,體現管制方式自上而下和自下而上相結合的思路,要建立基于用途相容性的用途管制規則,提高規劃管制的適應性和靈活性。

                   國家林業和草原局野生動植物保護與自然保護區管理司國家公園辦公室張云毅處長發言題目為“國家公園建設與用途管制”。他從國家公園的起源講起,介紹了我國在國家公園政策上的探索和國家公園的空間規劃用途管制。張處長認為,國家公園是地理空間(邊界)清楚,自然資源資產產權清晰,管理機構職能統一,用途管制更加科學、更加嚴格,土地國有(為主)的重要自然生態空間區域,對外要加強中央與地方協同管理、對內要注重實施差別化保護管理。

                   深圳市規劃國土委(深圳市海洋局)是全國僅有的兼具海洋、國土、規劃功能的地方政府職能機構。王幼鵬主任發言題目為“基于陸海統籌的深圳國土空間規劃管理思考”,他基于深圳市關于海陸統籌規劃的工作經驗,介紹了深圳市向海發展的概況和問題、實踐和探索。王主任介紹深圳市從戰略規劃、專項規劃、法規制度三個層面推進海陸統籌,分別從“將生態文明理念貫穿圍填海項目管理全過程,從用途、成本、程序、使用等方面嚴格管控圍填海;將圍填海形成的土地納入陸域空間管理;實行海域招拍掛、分類完善用地手續、銜接產權證書換發等”三方面探索了圍填海管理;從“底線防護,構筑全域生態格局;功能分區,實現岸帶統籌協調;建設管控,縫合陸海公共空間;劃定單元,層層推進陸海統籌”等4方面進行海岸帶管理探索,在全國范圍內具有典型的示范意義,為“多規合一”工作的開展提供了寶貴的經驗。

                   海南省規劃委員會規劃管理處吳剛處長以“‘多規合一’背景下的放管服審批制度改革”為主題,匯報了海南省改革進展及放管服審批制度改革情況、存在的問題和下一步工作設想。海南省現已完成省、市縣總體規劃編制,并建立省和市縣聯動的空間規劃管理體制。在規劃編制同時開展規劃管理體制機制改革,初步建成信息平臺應用系統,在試點園區推進極簡審批制度。吳處長認為現階段仍存在許多問題,比如統一的空間規劃法規體系尚未建立、用地分類技術標準不統一、規劃管理的信息技術手段尚未普及、線性基礎設施規劃及鄰避項目存在較大不確定性、涉及建設項目的審批程序及評估、評審事項較多等問題,進一步提出了下一階段的工作設想。

                   浙江省城鄉規劃研究院丁元副總規劃師發言題目是“新時期空間規劃管控的浙江探索與思考”。他從浙江省城市化發展特征入手,深入分析浙江省在空間規劃上的探索,對空間規劃體系不斷反思。丁總認為國土空間規劃工作應把握城市化發展趨勢轉變,從原先保障資源供給的理念轉變為注重資源保護、品質提升的理念。

            經驗交流與點評

                   下午,會議進入下半程,來自上海崇明區、福建永春縣、甘肅肅南縣等自然生態空間用途管制試點縣和廣州、長沙、南通、臺州、成都5個開展“兩規”編制試點地區介紹了各地工作開展情況,從地方實際出發提出了意見建議。其中,廣州市在“10類主導功能分區管控、陸海統籌、建設用地與新增建設用地‘雙減’、空間與指標雙預留機制構建、可傳導貫通與實施的指標體系建立、空間規劃體系探索”等多個方面的探索與思考得到了與會專家和領導的稱贊。

                   在經驗交流后,浙江大學團隊進行了點評,并就會議議題進行交流,將本次研討會推向新的高度。吳次芳教授提出希望大家要加強理論思維和理論支撐,比如研究空間規劃體系構建、用途管制制度落實、規劃分類等,要搞清楚邏輯起點、邏輯框架、價值取向、結構功能分別是什么;要注重對人的研究,提出不同發展定位的城市人的需求不一樣,不同發展階段的人需求也不一樣。

                   最后,孫雪東副司長作大會總結發言,概況了本次研討會形成的16個共識,并就建立和完善國土空間用途管制提出5點希望:在加強頂層設計的同時加大實踐探索;提高站位,在轉換、創新上下功夫;加強重大的與實踐有關的理論問題研究;繼續深化這次會議成果;以更加積極的精神主動作為,不辜負黨中央國務院和人民的囑咐。

                   學習小結

                   通過近幾次研討交流,大家達成的共識也越來越多。比如關于空間規劃體系的構建,武漢提出的國家-省-市-縣-分區-單元的5級規劃體系,以及浙江、廣州提出的國家-省-市-縣-功能片區-功能單元的5級規劃體系得到了普遍認可;不同層級規劃內容和側重點不同,深度、精度和廣度也不同,要與事權劃分相對應,并自上而下體現邏輯傳導;國家、省宏觀層級規劃以總體規劃為主,市縣中觀層級規劃以總體規劃+專項規劃為主,片區、單元微觀層級規劃以專項規劃+詳細規劃為主。關于國土空間用途管制,要實現全域所有要素的覆蓋,建立管制規則和控制指標、清單管理相結合的管制制度。

                   幾期的研討會學習,筆者收獲很多,對空間規劃體系構建及規劃編制有了進一步的認識,新時期改革創新的路還很長,學習與實踐一直在路上。

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